Les conférences internationales sur l’Afghanistan:une décennie d’approche diplomatique erronée ?

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Publié par Gilles-Emmanuel Jacquet le 27 novembre 2012 dans Articles

 

Traduzione in calce di G. Germinario.

 

La conférence de Bonn et l’accession au pouvoir de Hamid Karzaï

La cause de certains problèmes n’est pas à chercher uniquement dans l’implication de pays voisins, dans l’histoire du pays ou dans sa structure ethnique mais aussi dans la manière dont fut pensé l’avenir du pays et l’intervention étrangère.

L’implication étrangère et l’avenir politique du pays qui ont été planifié au cours de la conférence de Bonn en 2001, de Tokyo en 2002, de Berlin en 2004 et qui ont été développé ou réajusté au cours des conférences de Londres en 2006, de Paris en 2008 et de La Haye en 2010 ont reposé sur des appréciations erronées des réalités politiques afghanes. Les conférences de Londres en 2010, de Kaboul la même année et de Bonn en 2011 n’ont pu qu’exprimer la situation d’impasse et les incertitudes pesant sur l’avenir de l’Afghanistan.

Lors de la conférence de Bonn en 2001 la figure de l’ancien monarque Zaher Shah fut mise en avant et utilisée pour des raisons de légitimité. Le « groupe de Rome » militait pour son retour sur le trône mais l’ancien souverain avait à diverses reprises exprimé son refus d’exercer à nouveau le pouvoir. Face l’Alliance du Nord, aux groupes pachtounes de Rome, de Chypre et du Pakistan, Hamid Karzaï s’est vite imposé comme une des figures du futur Afghanistan.

Crédit photo : ISAF Headquarters Public Affairs Office via Wikimedia (cc)

Inconnu du grand public Karzaï fut présenté comme le candidat le plus apte à assumer le destin de l’Afghanistan et put compter sur le soutien de Washington. Représentant des Talibans aux Nations Unies durant les années 90 ^[1] et consultant pour la firme pétrolière californienne UNOCAL proche de l’administration Bush, Karzaï fut nommé à la tête de l’Autorité Intérimaire Afghane avec le soutien de la CIA ^[2]. La Conférence de Bonn devait incarner le souci de la communauté internationale quant à l’avenir et à la stabilité de l’Afghanistan mais dans les faits elle a surtout consacré la mainmise des États-Unis sur l’avenir du pays. Cette conférence aurait pu servir à en dessiner les grandes lignes, à tenter d’aplanir les conflits d’intérêts des pays voisins ou des puissances étrangères impliquées dans la question afghane, à déterminer le type de régime et de structure du pouvoir à établir ou résoudre le statut des anciens combattants et commandants moudjahidines mais aussi talibans.

Les principes invoqués et l’agenda de cette conférence étaient aussi problématiques dans la mesure où ils exprimaient une approche trop occidentale et contredisant les réalités afghanes. Comme l’explique Ahmad Javeed Ahwar, « même dans les principes certaines incongruités auraient du être clairement abordées. Islam contre démocratie (tuer une femme pour adultère versus la liberté des femmes), pluralisme contre valeurs multinationales afghanes (domination des pachtounes versus représentation de toutes les nationalités), et justice sociale contre le pardon des criminels de guerre (intégration dans les structures gouvernementales) sont des preuves de cette méprise »^[3]. De plus, « L’exclusion des Talibans en tant que faction de ces pourparlers, en plus de porter atteinte à leur caractère inclusif, a été une opportunité manquée » ^[4].

L’Accord de Bonn établit aussi un calendrier pour la mise en place de la Loya Jirga ou grande assemblée devant élaborer la future constitution. La nomination des 21 délégués devant décider de la composition de la Loya Jirga, de ses procédures et de sa tenue se fit sur fond de manipulations, intimidations et corruption ^[5]. Par le biais de Zalmay Khalilzad,  leur ambassadeur en Afghanistan, les États-Unis exprimèrent clairement leur souhait de voir Hamid Karzaï gagner les élections et ce souhait fut exaucé. Les Hazaras reçurent 6 sièges, les Ouzbeks 5 et les Tadjiks 5 mais les Pachtounes et leurs 17 sièges faisaient encore figure de groupe dominant perturbant le fragile équilibre ethnique.

Les Occidentaux perçurent la Loya Jirga comme une assemblée traditionnelle incarnant une forme de démocratie et surtout une certaine légitimité historique mais cette perception était erronée. Jamil Hanifi explique ainsi que « Contrairement à la vision Euro-américaine de la Loya Jirga comme la plus haute source de légitimité pour le gouvernement afghan, (…) l’étude des Loya Jirgas de 1941, 1955 et 1964 (…) montre que la Loya Jirga a été la prérogative la plus hégémonique et la plus productrice de consentement des monarques et chefs de gouvernements en Afghanistan après 1919 » ^[6].

La Loya Jirga Constitutionnelle du 13 décembre 2003 n’échappa pas au contrôle de Hamid Karzaï qui put en nommer les responsables et put aussi choisir les 30 membres de la Commission Constitutionnelle ^[7]. La crédibilité de ces institutions était telle que pour l’opinion publique afghane et de nombreux observateurs  il était clair « que les principales décisions avaient été prises en coulisse »^[8].

Faisant fi de toute approche sur le long terme et se coupant de la réalité, les promoteurs du nouvel Afghanistan oublièrent que la démocratie de type occidental et le libre marché qui l’accompagne pourraient s’avérer problématique pour « un pays qui n’a aucune expérience face à ce type de situation, particulièrement quand ils doivent être mis en place de manière incroyablement rapide » ^[9]. Certains articles de la nouvelle Constitution ne manquèrent pas de créer une polémique et de déplaire à certains milieux politiques ou médiatiques occidentaux. Un autre facteur aggravant fut le manque de coordination entre les pays impliqués dans ce processus et leur hésitation à mettre en œuvre toutes les ressources nécessaires afin d’atteindre efficacement les objectifs fixés. Bien que le gouvernement afghan ait reçu un rôle dirigeant dans la reconstruction du pays, celui-ci « était perçu par la communauté internationale comme une institution corrompue qui ne pouvait être crue »^[10].

La réforme du système légal afghan donna lieu à de nouvelles contradictions dans la mesure où l’on tenta de concilier les principes juridiques islamiques et le droit coutumier afghan avec les normes internationales tout en cherchant à faire respecter l’État de Droit. Comme l’explique Ahmad Javeed Ahwar, la Loya Jirga a été une « représentation artificielle du peuple » et le processus initié à Bonn ainsi que la Constitution sont plus un « compromis qu’un contrat social » dont les acteurs « ne furent pas représentatifs de la population de l’Afghanistan » ^[11]. Enfin, une autre erreur critique fut commise en n’abordant pas la question de la justice transitionnelle, du désarmement des différentes milices et en ne cherchant pas à intégrer certains dirigeants talibans à ce processus.

Lors de la conférence de Tokyo en janvier 2002 de nombreuses ONG et certains gouvernements critiquèrent le faible montant de l’assistance financière se montant à 4,5 milliards de dollars américains et s’étalant sur 5 ans alors que le coût de la reconstruction de l’Afghanistan se chiffrait entre 15 et 45 milliards de dollars américains ^[12]. Aucun plan de long terme concernant la gestion et l’utilisation de cette aide financière ne fut mis en place. Bien qu’il fût décidé de s’occuper du problème du désarmement des milices, les efforts engagés furent peu payants dans la mesure où en 2005 le pays comptait environ 1800 groupes armés regroupant plus de 80 000 membres ^[13]. Ceci s’explique notamment par le fait que les « chefs de milices et de gangs détenaient des sièges clés au sein de l’Administration de Transition »^[14]. La guerre en Irak qui suivit eut pour effet de détourner l’attention de l’opinion publique mondiale d’Afghanistan mais aussi de faire peser une contrainte en termes de ressources humaines et financières sur l’action de l’ISAF dont les effectifs n’étaient en 2003 que de 5500 militaires assistés par 6000 de leurs collègues afghans ^[15].

La conférence de Berlin de fin mars-début avril 2004 poursuivit la même trajectoire dans la mesure où les problèmes posés par le processus de Bonn furent ignorés et elle servit de tribune pour Hamid Karzaï en vue des élections présidentielles devant se tenir la même année. Il fut décidé de renforcer la présence de l’ISAF et l’Afghanistan reçut 8,2 milliards de dollars supplémentaires s’étalant sur 3 ans alors que les demandes pour un plan de 7 ans furent rejetées au profit de plans allant de 3 à 5 ans ^[16]. La demande d’augmentation des effectifs militaires étrangers demandée par Hamid Karzaï fut partiellement approuvée au sommet de l’OTAN d’Istanbul de 2004 et le président afghan put en bénéficier afin d’assurer une sécurité relative en vue des prochaines élections ^[17]. On augmenta le nombre d’équipes provinciales de reconstruction (les « Provincial Reconstruction Teams ») à 21 mais, en dépit de son rôle dirigeant au sein de la coalition, les États-Unis n’avaient déployé que 15 500 soldats en Afghanistan contre 140 000 en Irak ^[18]. Encore une fois, « la Conférence de Berlin fut une chance de corriger les erreurs du passé et de remplir les vides qui a été manquée »^[19].

Les perspectives concernant l’avenir politique de l’Afghanistan étaient peu encourageantes dans la mesure où « le réseau de production de drogue et de corruption au sein de l’administration Karzaï devint plus profond alors qu’aucune contremesure ferme ne fut adoptée » ^[20]. Ainsi, « l’Afghanistan, à la fin 2004, restait un État fragile et corrompu ayant le plus haut taux de production de drogue et divisé par des lignes de fracture ethnique »^[21]. En 2012 cette situation reste sensiblement la même.

La conférence de Londres et la poursuite d’une trajectoire erronée

La province de Khost, dans le Sud-Est de l’Afghanistan. Crédit photo : isafmedia (cc) / Christopher Harper

Les élections présidentielles d’octobre 2004 étaient supposées prouver le bon fonctionnement du nouveau régime démocratique dans une société qui n’avait jamais connu un tel système. Ces élections puis les élections législatives de septembre 2005 ne respectèrent aucun critère ou principe démocratique dans la mesure où « les États-Unis voulaient que Karzaï gagne » ^[22]. Sa réélection puis les élections législatives se firent sur fond de problèmes techniques et de fraudes massives intervenant lors du scrutin ou lors du décompte des suffrages. 5400 plaintes pour fraudes massives commises au cours des élections législatives furent déposées auprès de la Commission des Plaintes Électorales alors que les fraudes touchant la réélection de Hamid Karzaï ne firent l’objet d’aucune enquête ^[23].

La Conférence de Londres de fin janvier – début février 2006 resta passive face à ces problèmes et ne chercha pas à les corriger : la Banque Mondiale et les pays impliqués dans le processus de reconstruction de l’Afghanistan promirent de verser 10,5 milliards de dollars américains d’aide financière et de coordonner l’utilisation de cette aide par la création d’une autorité conjointe de coordination ^[24]. Les participants à cette conférence reconnurent que « la sécurité ne pouvait pas être seulement assurée par des moyens militaires » mais aussi par « une bonne gouvernance, la justice et l’État de Droit, renforcés par la reconstruction et le développement » ^[25]. Or, dans le même temps, on évita de s’attaquer à la source de certains problèmes et plus particulièrement à la corruption régnant dans les ministères et au sein du gouvernement.

Le processus initié à Bonn, qui s’était coupé des réalités afghanes et avait été artificiellement imposé, n’avait pas prévu de mécanisme contraignant ou de sanctions s’assurant du respect par les autorités afghanes des principes invoqués et des objectifs fixés. Un tel oubli accentua le sentiment de déresponsabilisation voire d’impunité au sein des élites dirigeantes afghanes et ne fit qu’accroître l’amertume d’une population se sentant trompée ou du moins ne voyant que peu de différences avec les pratiques politiques passées.

La Conférence de Londres identifia cependant certains problèmes cruciaux et permit une plus grande prise en compte des questions de développement socioéconomique liées à la reconstruction et à la pacification du pays. On promit d’attirer des investissements publics et étrangers sur six secteur clés, à savoir les « infrastructures et ressources naturelles ; l’éducation ; la santé ; l’agriculture et le développement rural ; la protection sociale ; ainsi que la gouvernance économique et le développement du secteur privé » ^[26]. Le principe guidant ce programme partait du principe qu’ « un secteur privé développé devait être renforcé pour être en concurrence avec le gouvernement, au moins dans l’éducation, la santé et dans les sphères économiques afin de fournir de meilleurs services » ^[27]. Le développement d’un secteur privé est devenu une norme des plans de développement et de reconstruction des pays en conflit. Bien qu’elle puisse théoriquement aider à relancer un système économique et à terme avoir un effet stabilisant en fournissant des emplois, cette mesure est à double tranchant. De tels plans ont pu favoriser le développement d’entreprises locales à travers l’Afghanistan mais le bénéfice en est surtout retiré par les principales villes ou provinces jugées « sûres » ainsi que de nombreuses entreprises étrangères ou multinationales. Dans le même temps de telles mesures, malgré les appels à la transparence, rendent la lutte contre la corruption plus difficile et ralentissent la reconstruction du pays.

La libéralisation du système économique d’un pays affecté par plus de 30 ans de guerres et d’instabilité politique ne peut qu’avoir des effets néfastes et s’apparenter à une thérapie de choc libérale bien que ce même pays soit sous perfusion financière à hauteur de plusieurs milliards de dollars (ce dernier facteur tendant à être aggravant dans la mesure où il favorise la corruption, la fuite des capitaux ou la mauvaise allocation de ces derniers).

Sur une population tournant autour des 30 millions d’Afghans^[28], le pays comptait 33% de pauvres en 2005, 42% en 2007 et 36% en 2008 ^[29] alors qu’au cours de ces trois années le chômage passa de 40% à 35% pour une population active équivalente à 15 millions de travailleurs dont 78,6% étaient employés par le secteur agricole ^[30].  En 2007 l’Afghanistan était à la 181^ème position en termes d’indice de développement humain avec un taux à 0,352 ^[31] et en 2011 le pays passa au 172^ème rang avec un taux de 0,398 ^[32]. L’explication de cette progression est plus à chercher dans le cadre du développement et de la reconstruction du pays plutôt que dans la volonté de libéraliser le système économique afghan.

Bien que le PIB par tête ait timidement augmenté (de 900$ en 2009 à 1000$ en 2011) et que le pays connaisse un fort taux de croissance ces chiffres ne doivent pas cacher le fait que le pays fournit principalement des produits agricoles (fruits, noix, blé, laine, moutons, peaux de chèvres et d’agneaux, opium), quelques produits industriels de qualité très moyenne (meubles, savons, textiles, engrais, ciment, chaussures) et dispose de ressources naturelles (gaz, charbon, cuivre, lithium) suscitant la convoitise de nombreux pays.

L’industrie emploie 5,7% de la population active et les services 15,7% ^[33]: le secteur industriel est peu développé alors que c’est un secteur crucial en vue du redressement du pays et le secteur des services enfle notamment sous l’apport de capitaux étrangers ainsi que par la présence militaire et civile étrangère. Ainsi les services participent à 40% à la formation du PIB alors que l’agriculture y participe à hauteur de 34,9% et l’industrie à 25% ^[34]: on assiste à un profond déséquilibre dans le rôle dévolu aux différents  secteurs économiques, par rapport aux priorités économiques et aux besoins réels de la population.

Les exportations afghanes se montaient à 547 millions de dollars en 2009 pour atteindre 2,625 milliards de dollars en 2010 et en 2011 ces biens (opium, fruits, noix, tapis, laine, cotons, pierres précieuses) étaient principalement exportés à destination de pays voisins comme le Pakistan (31,4%9), l’Inde (28,8%), le Tadjikistan (8,3%), la Russie (5,2%) et le Bangladesh (4,7%) ^[35].

Alors qu’en 2008 les importations se montaient à 5,3 milliards de dollars, elles montèrent à 9,152 milliards en 2010 et concernaient principalement l’acquisition de machines, de nourriture, de textiles ou de produits pétroliers provenant de pays voisins (Pakistan 20,8%, Russie 8,4%, Inde 5,6%) et de pays membres de la coalition (USA 31,4% et Allemagne 4.1%) ^[36]. L’Afghanistan est ainsi largement déficitaire et est un pays économiquement dépendant particulièrement envers le Pakistan mais aussi l’Iran. Enfin, ce que ces chiffres ne montrent pas est la pénétration progressive du marché afghan par la Chine, que ce soit dans le domaine des biens de consommation courante, des produits technologiques et l’exploitation de certaines ressources naturelles comme le cuivre.

De plus, le développement est fortement limité par contexte sécuritaire et ces deux facteurs interagissent à la manière d’un cercle vicieux. Ainsi, le taux de croissance réel du PIB qui était de 21% en 2009, est passé à 8,4% en 2010 puis à 5,7% en 2011 ^[37]. La libéralisation a permis l’essor de la concurrence étrangère qui est fatale pour un pays exportant peu, ayant un tissu économique extrêmement fragilisé et un marché national à reconstruire. En plus de ce choc la population afghane dut faire face à une inflation galopant qui, atteignant 10,3% en 2003, a grimpé à 16,3% en 2005 pour redescendre à 13% en 2007, 13,3% en 2009 puis 7,7% en 2011 ^[38].

La conférence de Londres lança un Plan d’Action pour la Paix, la Justice et la Réconciliation mais il prit fin en mars 2009 sans être reconduit. Ce plan devait prendre des mesures symboliques ainsi qu’établir des procédures devant aider à mener une réforme institutionnelle, à favoriser une réconciliation tout en cherchant à connaître la vérité sur le passé récent et à mettre en place des mécanises de transparence et de responsabilisation mais ses effets juridiques furent rendus nuls par la Loi d’Amnistie votée en 2007 par les parlementaires afghans ^[39].

Le programme élaboré à Londres eut cependant encore une fois le mérite d’identifier clairement la relation existant entre le contexte sécuritaire ou politique du pays et la problématique du développement socio-économique. On souhaita résoudre la question de la réintégration dans la société afghane des réfugiés revenus au pays, des personnes déplacées et des anciens combattants ; question qui n’avait pas été réellement abordée jusqu’à 2006. Conscients du fossé existant entre la population et les institutions gouvernementales afghanes, le plan établi à Londres prévoyait de combler ce fossé par le renforcement de la « société civile » ainsi que de mettre en place un système administratif compétent et méritocratique mais ce projet de réforme « est resté sur le papier » ^[40]. La lutte contre la production et le trafic d’opium fut aussi désignée comme une priorité en parallèle du désarmement des milices illégales qui a été poursuivi jusqu’à la fin de mars 2011 ^[41].

En 2007, l’Afghanistan fournissait 93% de la production mondiale d’opium (transformée ensuite en héroïne à l’étranger) et « en parallèle sa valeur marchande augmenta de 29% de 2006 à 2007 » Crédit photo : UNODC

Le programme anti-drogue mis en place à Londres eut en revanche moins de succès dans la mesure où l’année suivante, en 2007, l’Afghanistan fournissait 93% de la production mondiale d’opium (transformée ensuite en héroïne à l’étranger) et « en parallèle sa valeur marchande augmenta de 29% de 2006 à 2007 »^[42].

Le manque de coordination et de volonté fut aggravé par le fait que les pays participants devaient mettre en œuvre le programme de Londres « après que la situation sécuritaire se soit dégradée et qu’individuellement, chaque pays commença à appliquer sa propre politique afin de maximiser sa sécurité et de garantir sa survie »^[43].

Comme les conférences précédentes, celle de Londres « était une opportunité de créer une nouvelle voie et de corriger les erreurs précédentes » mais elle resta prisonnière des mêmes conceptions et perspectives ^[44]. Le mérite de la conférence de Londres fut principalement l’approbation de la Stratégie Nationale Afghane de Développement qui fixa une direction claire et l’octroi de 10,5 milliards de dollars dont 85% seraient gérés par les ONG occidentales et 15% serviraient à renflouer le déficit budgétaire afghan ^[45]. Enfin, bien que les questions de sécurité furent abordées, aucune solution régionale ne fut envisagée afin d’amoindrir le pouvoir des talibans et de mettre fin à la production de drogue. Le cas des sanctuaires talibans au Pakistan fut mis en évidence mais cette question mena à un refroidissement des relations afghano-pakistanaises affectant du même coup toute coopération et tentative de recherche d’une solution régionale.

La conférence de Paris : réunionite et prodigalité

Co-présidée par Nicolas Sarkozy, Hamid Karzaï et Ban Ki-moon, la conférence de Paris du 12 juin 2008 se proposa d’effectuer un bilan des actions passées, apporta « peu de changements nécessaires à la Stratégie Nationale de Développement de l’Afghanistan » et poursuivit la même trajectoire en plaçant la sécurité ainsi que le renforcement du secteur privé en tête des priorités ^[46]. La conférence eut pour résultat principal de permettre la levée de 21 milliards de dollars en faveur de l’Afghanistan, dont 10 milliards provenant du gouvernement américain, et il fut décidé de faire transiter 15% de cette assistance par le biais du budget national afghan ^[47]. Comme le rapporte Anna Khozyaïnova, « Faire transiter plus de fonds par le biais du gouvernement signifiait gâcher ces ressources et les laisser entre les mains de quelques détenteurs du pouvoir au sein du cabinet Karzaï »^[48]. Celle-ci ajoute que dans les faits « ni les donateurs ni le gouvernement afghan ne souhaitaient de résultat et la Conférence de Paris fut un autre papier à jeter »^[49].

Pour d’autres experts comme Ashraf Haidari, les pays donateurs auraient au contraire du accorder plus de confiance au gouvernement afghan et l’aider à se responsabiliser en lui octroyant une plus large part de l’aide financière internationale ^[50]. L’argument de Haidari réside principalement dans le fait que 40% de cette aide financière dévolue aux ONG ou institutions privées occidentales fut finalement reversée aux pays donateurs ^[51]. D’après Haidari, sur les 21 milliards de dollars promis, seulement 6 milliards auraient été réellement dépensés et ce depuis 2001 ^[52]. Si ce fait et en lumière les erreurs touchant à l’allocation, à la gestion ou à l’usage des ressources financières il ne doit pas masquer le fait qu’il aurait été extrêmement hasardeux de confier au gouvernement afghan la gestion de la majorité de ces fonds à moins qu’une politique de contrôle ferme et efficace ne soit mise en place.

Pour les principales ONG occidentales la conférence de Paris fut aussi une occasion manquée de changer si non de paradigme, du moins de perspective et de s’attaquer concrètement à certains problèmes politiques importants. Alors qu’Amnesty International déplorait « l’absence d’une vision de long terme ^[53] et le fait que « la communauté internationale et le gouvernement afghan s’étaient étroitement concentré sur une stabilité à court terme et la sécurité » ^[54]. Human Rights Watch a de son côté critiqué le manque de volonté à mettre en œuvre une « réforme systémique, incluant la mise en œuvre d’une justice de transition et l’exclusion des criminels de guerre du gouvernement »^[55]. Les pays participants à la conférence ne proposèrent pas de « solution plus réaliste pour de s’occuper du problème de l’insécurité » et « aucune solution régionale afin de réduire la production de pavot et le trafic, ainsi que de lutter contre le terrorisme et l’insurrection ne fut recommandée (…) Alors, qu’à Londres en 2006 la porte avait été ouverte afin de discuter de la manière de contrer la menace provenant de l’extérieur, principalement le Pakistan et l’Iran »^[56].

La conférence de La Haye : une prise de conscience partielle

La conférence de La Haye du 31 mars 2009 permit l’émergence d’un consensus concernant les questions de sécurité, gouvernance, développement ou coopération régionale et fut surtout chargée de « démontrer que l’Amérique n’avait pas oublié l’Afghanistan, et que l’administration Obama entendait toujours mener cette « guerre oubliée » vers une bonne fin – avec des efforts renouvelés et le soutien du plus grand nombre possible de partenaires »^[57]. L’augmentation des attaques insurgées fut suivie de celle des effectifs militaires étrangers engagés sur le théâtre afghan mais les participants à la conférence de La Haye reconnurent qu’en parallèle de l’option militaire, un dialogue devait être engagé avec certains commandants talibans.

Hillary Clinton expliqua que « Stabiliser l’Afghanistan est impossible sans apaiser la violence au Pakistan ». Crédit photo : U.S Embassy Kabul Afghanistan via Flickr (cc)

Lors de la conférence de La Haye, on reconnut la nécessité d’appréhender le conflit sous son aspect régional et Hillary Clinton expliqua que « Stabiliser l’Afghanistan est impossible sans apaiser la violence au Pakistan » et que « Nous ne pouvons espérer réussir si ceux qui cherchent pour leurs activités extrémistes opèrent de sanctuaires à travers la frontière depuis le territoire pakistanais »^[58]. Les participants à la conférence exprimèrent leur souhait de renforcer les effectifs et capacités opérationnelles de l’ANA et de la police afghane, de s’attaquer aux sanctuaires d’Al Qaeda et d’autres organisations terroristes dans la région tout en tentant de mettre en place une stratégie globale pour l’Afghanistan et le Pakistan. La qualité principale de cette conférence fut de reconnaître la dimension afghano-pakistanaise du conflit mais dans le même temps elle « négligea le rôle des autres voisins (…), en particulier l’Iran et l’Inde »^[59] qui jouissent d’une influence importante en Afghanistan. La conférence de La Haye eut une approche plus réaliste et Hillary Clinton déclara que les efforts de la communauté internationale n’avaient pas reçu de soutien financier et de ressources humaines suffisantes.

A l’approche des élections de 2009 et souhaitant que celles-ci se déroulent de manière libre et dans un contexte plus sûr, les pays participants à la conférence de La Haye promirent de verser 100 millions de dollars (dont 40 millions à la charge des États-Unis) et de déployer 5000 soldats supplémentaires ^[60]. Louables dans leurs intentions, ces mesures ne permirent pas d’assister à des élections réellement libres, transparentes et se déroulant dans un contexte sûr. Lucides quant aux pratiques de l’administration Karzaï les pays participants jouèrent une sorte de jeu de dupes aggravé par le rythme de tenue des conférences : « En organisant trois conférences en trois ans Karzaï s’est assuré de rester l’homme le plus désirable pour les pays impliqués et s’est assuré leur soutien en vue des prochaines élections présidentielles »^[61].

La seconde conférence de Londres : réalisme ou renoncement ?

A Londres, le 28 janvier 2010, les 60 pays réunis appelèrent à un soutien international accru sur le long terme tout en évoquant le futur retrait des troupes de l’ISAF et l’éventualité de négociations avec les talibans. Faisant suite à l’adoption en décembre 2009 de la nouvelle stratégie d’Obama, la conférence de Londres visait aussi à élaborer un processus de transfert des responsabilités dans le domaine sécuritaire aux forces afghanes. Devant initialement se dérouler à Kaboul, la conférence fut finalement organisée à Londres, vraisemblablement pour des raisons politiques comme la tenue des élections générales britanniques. Ce changement eut pour effet de diviser l’agenda établi : la communauté internationale réunie à Londres n’y fit qu’une déclaration de volonté politique alors qu’à Kaboul, le gouvernement afghan fut chargé d’élaborer un plan de travail à présenter à ses partenaires étrangers. L’objectif réel de cette conférence et son arrière plan politique firent dirent à certains analystes que « Les gouvernements tendent seulement à organiser de telles conférences lorsque les choses vont mal »^[62] alors que d’autres déclarèrent franchement que cette conférence vide et politisée avait été  « une perte de temps et d’argent » ^[63]. Étant donné que les litiges concernant les résultats des dernières élections présidentielles n’avaient pas été résolus et que la composition du futur gouvernement de Karzaï avait été partiellement approuvée par les représentants du peuple afghan, le nouveau gouvernement n’était pas préparer à une telle conférence et à assumer son rôle ^[64]. Un tel contexte fournit à Karzaï une excuse afin de se débarrasser des conditions et objectifs fixés par ses partenaires étrangers tout en sécurisant son second mandat présidentiel. Ainsi, les pays participants à cette conférence n’eurent pas de réel objectif et de futurs progrès à mesurer ^[65].

Le souhait d’établir un dialogue avec les Talibans fut une initiative intéressante mais les résultats espérés n’allaient pas nécessairement se montrer à la hauteur des attentes dans la mesure où, conscients de leur force, les insurgés préféraient attendre le retrait des troupes de l’ISAF pour s’engager dans tout processus de négociation. En dépit de cet écueil la communauté internationale promit de soutenir cette initiative à hauteur de 500 millions de dollars et Karzaï promit de réunir une Jirga consultative sur la paix  avant la tenue de la conférence de Kaboul ^[66]. La mise en place d’un processus de négociation avec les Talibans était une mesure nécessaire mais requérant d’intenses efforts et qui fut perçue de manière diverse par divers experts. Sous la pression de leurs opinions publiques et de la réalité du contexte afghan, les pays de la Coalition auraient vus dans leur retrait et la tenue de négociations, une manière de quitter la tête haute un pays n’étant plus vraiment en état de guerre mais étant bien loin d’être pacifié.

La future tenue de négociations fut interprétée comme une sorte de renoncement par l’appareil militaire de la Coalition, peu enclin à considérer les Talibans comme une partie de la solution dans la mesure où la Choura Talibane de Quetta « n’a jamais coupé (ses relations) avec Al Qaeda »^[67]. Washington s’engagea alors dans des négociations avec un groupe taliban mais cette initiative suscita de nombreux doutes quant à ses résultats réels car le groupe en question avait été, d’après le Secrétaire à la Défense Robert Gates, créé et financé par l’ISI, et ne jouissait d’aucun soutien populaire ou enracinement local en Afghanistan ^[68]. De plus, pour de nombreux afghans, tout retrait militaire occidental signifiait un retour au pouvoir des Talibans. Le retrait imminent des troupes de l’ISAF et ces futures négociations consacrèrent d’une certaine manière l’abandon des objectifs premiers et de l’agenda établi à Bonn que ce soit en matière de sécurité (lutte contre le terrorisme, justice de transition), de Droits de l’Homme (un but utopique ?) ou de souveraineté du pays (double légitimation de l’ISI et du mouvement taliban).

La conférence de Kaboul ou le dernier baroud diplomatique

La conférence de Kaboul du 20 juillet 2010 fut symbolique et fut surtout organisée afin de démontrer aux Nations Unies et aux 70 pays participants, la capacité du gouvernement afghan à prendre la tête du processus diplomatique et à accroître ses responsabilités dans le processus de pacification / reconstruction du pays. Tout en évoquant le transfert de responsabilité dans le domaine militaire et la tenue de possibles négociations avec les insurgés, les pays participants se voulurent rassurants en affirmant ne pas quitter l’Afghanistan et souhaitant s’y engager sur le long terme. On promit d’augmenter les effectifs de l’ANA et de la police à 171 600 et 134 000 hommes pour octobre 2011 mais le transfert des responsabilités en matière de sécurité s’avéra être prématuré étant donné que « presqu’aucune  unité de l’Armée Nationale Afghane n’était à ce moment apte pour opérer indépendamment de tout soutien international » ^[69]. Afin de renforcer le potentiel intégrateur du processus de négociations avec les Talibans, Karzaï demanda à ce que les noms de certains dirigeants soient retirés de la résolution 1267 du Conseil de Sécurité des Nations Unies ^[70]. La demande faite par le président afghan et visant à retirer le mollah Omar de cette liste noire fut refusée par Barack Obama et Hillary Clinton demanda de ne pas sacrifier les droits des femmes, des minorités ou de la société civile sur l’autel des négociations, ce qui posa un dilemme en termes de priorités réelles.

Un Haut Conseil pour la Paix fut institué et les pays participants réaffirmèrent leur volonté de voir 50% de l’aide au développement transiter par le budget du gouvernement afghan et de coordonner plus étroitement cette assistance avec les programmes afghans prioritaires ^[71]. Jusqu’à cette conférence, les pays participants s’étaient montrés réticents vis-à-vis de cette initiative (que ce soit pour des raisons liées à leurs propres objectifs en matière de reconstruction ou par méfiance à l’égard d’un gouvernement afghan gangrené par la corruption) et seulement 15% de cette aide avait réellement transité par le biais du budget national afghan ^[72]. Pour le gouvernement afghan ce refus de lui déléguer le contrôle et la coordination de l’usage de l’assistance étrangère a mené à financer « des programmes temporaires ou des projets non-soutenables qui ne feront aucune différence de long terme dans les vies quotidiennes des citoyens afghans »^[73]. Si cette explication est valable, elle ne doit pas pour autant masquer le fait que ce problème fut surtout causé par une mauvaise coordination de son usage par les pays occidentaux, un manque de contrôle sur les bénéficiaires de cette aide (entreprises, ONG, agences gouvernementales afghanes) et de nombreuses malversations commises au sein du gouvernement ou de l’État afghan.

Après 2014 le Déluge ?

La litanie des attaques terroristes contre des bâtiments officiels, des convois militaires ou des écoles, les assassinats de fonctionnaires ou de membres des forces afghanes par les insurgés talibans n’a cessé de rythmer l’année écoulée ainsi que les précédentes. Crédit photo : isafmedia via Flickr (cc)

Contrairement à ce qu’a affirmé récemment Stewart Upton dans un article lénifiant publié par Foreign Policy^[74] la situation en Afghanistan est très préoccupante et l’avenir s’annonce encore plus menaçant. La litanie des attaques terroristes contre des bâtiments officiels, des convois militaires ou des écoles, les assassinats de fonctionnaires ou de membres des forces afghanes par les insurgés talibans n’a cessé de rythmer l’année écoulée ainsi que les précédentes. Ces attaques vont crescendo et ne sont en aucun cas à considérer comme un acte désespéré car les Talibans sont confiants dans le futur rapport de force qui s’établira après 2014. La série de discussions organisées au Qatar durant la première moitié de 2012 entre des dirigeants talibans et des membres du gouvernement afghan et américain ont ouvert la porte du processus politique aux insurgés ^[75]. Une tendance inquiétante est aussi apparue avec l’assassinat de militaires de la Coalition par leurs collègues afghans comme ce fut le cas à la fin du mois de février 2012, après l’affaire de la profanation des Corans à Bagram, lorsque deux officiers américains furent abattus au sein du Ministère de l’Intérieur à Kaboul ou encore en août 2012 dans la province de Helmand, un des bastions de l’insurrection ^[76].

Pour de nombreux afghans l’avenir politique de leur pays est incertain et beaucoup pensent à partir lorsqu’ils envisagent la situation de l’après 2014. L’occupation, la situation économique ou sécuritaire et les réalités politiques du nouvel Afghanistan comme la corruption ou le népotisme ont provoqué une certaine lassitude au sein de la population. Le retrait des troupes de la Coalition signifie un tournant ainsi qu’un test qui suscite un enthousiasme plutôt mesuré chez les afghans les plus lucides. Cette prise de responsabilités risquée est aussi perçue comme un abandon ou un aveu d’impuissance de la part de pays étrangers qui n’auront ni vraiment réussi à vaincre les Talibans, ni vraiment réussi à construire un État afghan fort et intègre. Après 2014 l’implication de la communauté internationale se fera essentiellement dans le domaine politique et celui des affaires alors que l’effort sécuritaire reposera quasi-intégralement sur les épaules du gouvernement afghan alors que les questions humanitaires, de développement ou de reconstruction seront à la charge de certains pays étrangers, certains programmes des Nations Unies ou d’associations et autres organisations non-gouvernementales. Tout aussi crucial que le volet sécuritaire, la décennie d’efforts entrepris en matière de développement et de reconstruction n’aura été qu’une parenthèse vaine : les États-Unis ont réduit le nombre de leurs équipes provinciales de reconstruction (PRT) de 26 à 22 au cours du mois de septembre 2012 et d’ici le milieu de l’année 2013 l’ensemble de ces PRT sera démantelé ^[77].

Les autres pays ayant déployé des PRT ont aussi annoncé un retrait progressif de leurs équipes et celles-ci ne seront pas remplacées. Avec la chute du nombre de projets et la réduction du montant des aides financières accordées à ces projets (que ce soit à cause du désengagement des pays de la Coalition ou de l’accaparement de ces ressources par les autorités de Kaboul), la situation économique de certaines zones sensibles comme la Paktia ne manquera pas de se dégrader et cela aura un effet désastreux au niveau sécuritaire.

Après 2014 les questions négligées ou mises sous le tapis ne manqueront pas de resurgir avec plus d’acuité et la faute en incombera à la manière dont la communauté internationale a abordé le problème afghan. Il deviendra clair que les conférences internationales des dix dernières années ont été une occasion manquée de construire un pays uni, un État fort, une classe politique intègre, des institutions enracinées dans les réalités locales et respectées par la population, de combattre fermement la corruption ainsi que la production d’opium et le trafic d’héroïne et enfin d’associer le Pakistan et l’Iran au processus diplomatique et politique, ce qui aurait nécessité dans ce cas une révolution copernicienne au sein de la diplomatie américaine mais aurait pu être un gage de stabilité pour l’avenir de l’Afghanistan.

Gilles-Emmanuel Jacquet

Notes

[1] Dennis Abrams, Modern Leaders, p.83 in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.16. Sur l’implication française, notamment diplomatique, en Afghanistan voir l’excellent ouvrage de Jean-Christophe Notin, La Guerre de l’ombre des Français en Afghanistan, 1979-2011, Fayard, 2011.

[2] Wayne Madsen, “Afghanistan, the Taliban and the Bush Oil Team”, Center for Research on Globalization, January 23, 2002 : in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.16

[3] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.17

[4] Ibid.

[5] Dick Gupwel, “Loya Jirga elects Karzai as new head of state”, the EIAS Institution, vol.6, May-June 2002 : in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.18

[6] Jamil Hanifi, Edited the Past, p.296 in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.19

[7] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.19

[8] International Crisis Group, “The Loya Jirga one small step forward”, Asia Briefing, No17, May 16, 2002 : in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.19

[9] “Berlin Conference 2004”, p.4 in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.20

[10] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.21

[11] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.22

[12] Ibid., p.24

[13] Ibid.

[14] Ibid.

[15] Ian S. Livingstone and Michael O’Hanlon, “Afghanistan Index : Tracking variables of reconstruction and security in post-9/11 Afghanistan”, Brookings, July 31, 2011 : in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.25

[16] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.27

[17] Marvin G. Weinbaum and Andrew Finkelman, Rebuilding the Afghan State : The International Dimension, in Afghanistan : The Challenges, edited by K. Warikoo, India, New Delhi : Pentagon Press, 2007, pp.10,11 in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.27

[18] Ibid., p.28

[19] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.28

[20] Ibid., p.29

[21] Ibid.

[22] Ahmad Rashid, Decent into Chaos, p.178 in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.32

[23] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.33

[24] Ibid., p.34

[25] Ibid.

[26] “The London Conference on Afghanistan”, p.4 in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.36

[27] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.35

[28] https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/af.html

[29] http://donnees.banquemondiale.org/pays/afghanistan

[30] https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/af.html

[31] http://fr.wikipedia.org/wiki/Liste_des_pays_par_IDH

[32] http://hdr.undp.org/fr/statistiques/rnb/

[33] https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/af.html

[34] Ibid.

[35] Ibid.

[36] Ibid.

[37] Ibid.

[38] http://www.indexmundi.com/g/g.aspx?v=71&c=af&l=fr

[39] Emily Winterbotham, The State of Transitional Justice in Afghanistan : Actors, Approaches and Challenges, Afghanistan Research and Evaluation Center, Discussion Paper, Kabul, Afghanistan, April 2010, pp.7-9 in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.35

[40] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.36

[41] “The London Conference on Afghanistan”, p.4 et DIAG Annual Project Report 2010 : www.undp.org.af/Projects/Report2011/diag/2011-03-21-%20Annual%20Progress%20of%20DIAG.pdf in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.36

[42] “Afghanistan : Development and Humanitarian priorities”, Oxfam, January 2008, p.11 et United Nations Office on Drugs and Crimes, Annual Report 2008 Covering Activities in 2007 : www.unodc.org/docuents/about-unodc/AR08_WEB.pdf in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.37

[43] Entrevue d’Ali Ahmad Jalali avec Ahmad Javeed Ahwar, Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.37

[44] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.37

[45] Ibid.

[46] Ibid., p.38

[47] Ibid., p.40

[48] Entrevue d’Anna Khozyaïnova avec Ahmad Javeed Ahwar, Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.40

[49] Ibid.

[50] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.40

[51] Ibid.

[52] Ashraf Haidari, “Paris Conference : Aid effectiveness key to addressing Afghanistan’s rebuiding challenges”, June 11, 2008 : www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav061208.shtml in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.40

[53] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.40

[54] RAWA Organization, “No more empty promises in Paris conference for Afghanistan” : www.rawa.org/temp/runews/2008/06/11/ai-no-more-empty-promises-in-paris-conference-for-afghanistan.html in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.40

[55] “Afghanistan : Paris donor conference should prioritize human rights” : http://reliefweb.int/node/269673 in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.40

[56] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.41

[57] Juurd Eijsvoogel et Mark Kranenburg, “A new contract with Afghanistan” : http://vorige.nrc.nl/article2198834.ece in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.41

[58] “Clinton’s remarks at the International Conference on Afghanistan – 2009” : http://rebecca.cfr.org/afghanistan/clintons-remarks-international-conference-afghanistan-2009/p18994 in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.42

[59] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.43

[60] UNODC-United Nations Office for Drug and Crimes, Afghanistan Opium Survey 2010 : Winter Rapid Assessment, February 2010, p. 1 in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.44

[61] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.44

[62] Paul Reynolds, “Aims of the London conference on Afghanistan”, BBC, 28 janvier 2010 : http://news.bbc.co.uk/2/hi/8480368.stm in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, pp.47-48

[63] Daniel Korski, “Cancel the London Afghanistan Conference”, Spectator.co.uk,  07 janvier 2010 : www.spectator.co.uk/coffeehouse/5689683/cancel-the-london-afghanistan-conference.html in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.48

[64] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.48

[65] Thomas Ruttig in Daniel Korski, “Cancel the London Afghanistan Conference”, Spectator.co.uk,  07 janvier 2010 : www.spectator.co.uk/coffeehouse/5689683/cancel-the-london-afghanistan-conference.html in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.48

[66] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.49

[67] Ibid., p.50).

[68] Ibid., p.50).

[69] BBC News, “Conference endorses Afghan goal for security handover”, July 20, 2010 : in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.52

[70] Robert D. Lamb, Mehlaqa Samdani et Justine Fleischner, “Afghanistan’s National Consultative Peace Jirga”, Center for Strategic and International Studies, May 27, 2010 : in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.52

[71] Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.53

[72] Ibid.

[73] Hossein Fatemi, “Kabul Conference : Afghanistan wants more control over foreign donations”, Associated Press, July 19, 2010 : in Ahmad Javeed Ahwar, Path dependency and the international conferences on Afghanistan, From Bonn 2001 to Bonn 2011, Friedrich Ebert Stiftung, 2012, p.53

[74] Stewart Upton, “We’re winning in Afghanistan”, Foreign Policy, 24/10/2012

[75] Matthew Rosenberg, “Taliban opening Qatar office, and maybe door to talks”, The New York Times, 03/01/2012 ; Alissa J. Rubin, “Former Taliban officials say U.S. talks started”, The New York Times, 28/01/2012 ; “Taliban break off « pointless » Qatar talks with US and Karzai”, The Telegraph, 15/03/2012 et “Afghan Taliban restarts talks with USA in Qatar”, Channel 4 News, 27/04/2012

[76] Emma Graham-Harrison, “US officers shot dead in Afghan protests over Qur’an burning”, The Guardian, 25/02/2012 ; Graham Bowley et Alissa J. Rubin, “2 U.S. officers slain ; advisers to exit Kabul Ministries”, The New York Times, 26/02/2012 ; Emma Graham-Harrison, “Six US soldiers killed by Afghans”, The Guardian, 11/08/2012 et Qadir Seddiqi, “Afghan security forces kill 2 U.S. troops, 10 Afghan soldiers in 2 attacks”, CNN, 27/08/2012

[77] Nathan Hodge, “U.S. winds down Afghanistan aid program”, The Wall Street Journal, 10/10/2012 ; “Military reconstruction teams in Afghanistan closing up shop”, Stars and Stripes, 11/10/2012 et Adrian Croft, “Shrinking military-led aid sparks concern among Afghans”, Reuters / e-Ariana, 25/10/2012.

Le Conferenze internazionali sull’Afghanistan: un decennio di approccio diplomatico sbagliato?

 

 

La Conferenza di Bonn e l’ascesa al potere di Hamid Karzai

La causa di alcuni problemi non va ricercata unicamente nel coinvolgimento dei paesi vicini, nella storia del paese o nella sua struttura etnica, ma anche nel modo in cui fu concepito il futuro del paese e l’intervento straniero.

Il coinvolgimento straniero e il futuro politico del paese progettati nel corso della Conferenza di Bonn nel 2001, di Tokyo nel 2002, di Berlino nel 2004 e poi sviluppati o rideterminati durante la Conferenza di Londra nel 2006, del 2008 a Parigi e all’Aia nel 2010 hanno poggiato su valutazioni errate delle realtà politiche in Afghanistan. Le conferenze di Londra nel 2010, dello stesso anno a Kabul e di Bonn nel 2011 non hanno potuto esprimere che l’impasse e l’incertezza sul futuro dell’Afghanistan.

Alla conferenza di Bonn nel 2001 la figura dell’ex monarca Zahir Shah è stata proposta e utilizzata per motivi di legittimità. Il “Gruppo di Roma” militava per il suo ritorno al trono, ma l’anziano re aveva più volte espresso il suo rifiuto di esercitare nuovamente il potere. Al cospetto dell’Alleanza del Nord, dei gruppi pashtun di Roma, Cipro e Pakistan, Hamid Karzai si è rapidamente affermato come una figura di spicco del futuro Afghanistan.

Photo credit: ISAF sede Public Affairs Office tramite Wikimedia (cc)

Sconosciuto al grande pubblico Karzai è stato presentato come il candidato più idoneo a guidare il destino dell’Afghanistan e poteva contare sul sostegno di Washington. Rappresentante dei Talebani alle Nazioni Unite nel corso degli anni ’90 ^[1] e consulente della compagnia petrolifera californiana UNOCAL vicino all’amministrazione Bush, Karzai è stato nominato capo dell’Autorità provvisoria afghana con il sostegno della CIA. ^[2] La Conferenza di Bonn doveva interpretare la preoccupazione della comunità internazionale per il futuro e la stabilità dell’Afghanistan, ma in realtà ha consacrato soprattutto il controllo degli Stati Uniti sul futuro del paese. La conferenza avrebbe potuto servire a disegnare le grandi linee, a cercare di risolvere i conflitti di interesse di paesi vicini o delle potenze straniere coinvolte nella questione afgana, a determinare il regime e il tipo di struttura del potere, a stabilire o risolvere lo status degli anziani comandanti e combattenti mujaheddin, ma anche dei talebani.

I principi invocati e l’agenda di questa conferenza sono stati anche un problema nella misura in cui esprimevano un approccio troppo occidentale, in contrasto con le realtà in Afghanistan. Come spiegato da Javeed Ahmad Ahwar “, almeno in linea di principio alcune incongruenze avrebbero dovuto essere affrontate in modo chiaro. Islam contro la democrazia (uccidere una donna per adulterio contro la libertà delle donne), i valori del pluralismo contro la multinazionalità in Afghanistan (dominio pashtun contro la rappresentazione di tutte le nazionalità), e la giustizia sociale contro il perdono dei criminali di guerra (integrazione nelle strutture di governo) testimoniano questo disprezzo “. ^[3] Inoltre, “L’esclusione dei talebani come coattori dei colloqui, oltre a minare la loro inclusione è stata un’occasione mancata”. ^[4]

L’accordo di Bonn prevedeva anche un calendario per l’attuazione della Loya Jirga o grande assemblea costituente. La nomina dei 21 delegati incaricati di decidere sulla composizione della Loya Jirga, sulle sue procedure e sulla sua attuazione procedette sulla base di manipolazioni, intimidazioni e corruzione. ^[5] Attraverso Zalmay Khalilzad, loro ambasciatore in Afghanistan, gli Stati Uniti hanno chiaramente espresso il loro desiderio di vedere Hamid Karzai vincere le elezioni; desiderio ampiamente soddisfatto. Gli Hazara si videro assegnati sei posti a sedere, cinque gli uzbeki e i tagiki, ma i pashtun, con i loro 17 seggi figuravano ancora come il gruppo dominante in grado di perturbare il fragile equilibrio etnico.

Gli Occidentali percepirono la Loya Jirga come assemblea tradizionale che incarna una forma di democrazia e soprattutto una certa legittimità storica, ma questa percezione era sbagliata. Jamil Hanifi spiega che “A differenza della visione euro-americana della Loya Jirga come più alta fonte di legittimità per il governo afghano, (…) lo studio della Loya Jirga negli anni 1941, 1955 e 1964 (…) mostra che quell’Assemblea è stata la prerogativa del consenso più produttivo e più egemonico dei monarchi e capi di governo in Afghanistan dopo il 1919 ^“[6].

La Loya Jirga costituzionale del 13 dicembre 2003 non è sfuggita al controllo di Hamid Karzai il quale poté nominare i funzionari e poté anche scegliere i 30 membri della Commissione costituzionale. ^[7] La credibilità di queste istituzioni era tale che per l’opinione pubblica afgana e secondo molti osservatori era chiaro “che le decisioni principali erano state prese dietro le quinte”. ^[8]

Ignorando qualsiasi approccio a lungo termine e ignorando la realtà, i sostenitori del nuovo Afghanistan dimenticarono che democrazia di tipo occidentale e libero mercato che l’accompagna possono essere problematici per “un paese che non ha esperienza nel trattare con questo tipo di situazione, soprattutto quando queste devono essere impostate in modo incredibilmente veloce “. ^[9] Alcuni articoli della nuova Costituzione non mancarono di creare polemiche e offendere alcuni media occidentali o circoli politici. Un altro fattore aggravante è stata la mancanza di coordinamento tra i paesi coinvolti in questo processo e la loro riluttanza ad utilizzare tutte le risorse necessarie per raggiungere efficacemente i propri obiettivi. Anche se il governo afghano aveva assegnato un ruolo di primo piano nella ricostruzione del paese, “è stato percepito dalla comunità internazionale come un ente corrotto che non poteva essere creduto”. ^[10]

La riforma del sistema giuridico dell’Afghanistan ha dato luogo a nuove contraddizioni nella misura in cui ha tentato di conciliare i principi giuridici islamici e il diritto consuetudinario afghano con gli standard internazionali, mentre cerca di difendere nel contempo lo Stato di diritto. Come spiegato da Javeed Ahmad Ahwar, la Loya Jirga è una “rappresentazione artificiale del popolo” e il processo avviato a Bonn come anche la Costituzione sono un “compromesso piuttosto che un contratto sociale”, i cui attori “non erano rappresentativi del popolo afghano “. ^[11] Infine, un altro errore fondamentale è stato commesso, non affrontando la questione della giustizia di transizione, del disarmo delle varie milizie e del tentativo di integrare alcuni leader talebani in questo processo.

Alla Conferenza di Tokyo del gennaio 2002, molte ONG e alcuni governi criticarono il basso livello di assistenza finanziaria pari a 4,5 miliardi di dollari ripartiti su cinque anni, quando il costo di ricostruzione dell’Afghanistan era tra 15 e 45 miliardi di dollari. ^[12] Nessun piano a lungo termine per la gestione e l’uso di tale finanziamento fu elaborato. Anche se si decise di affrontare la questione del disarmo delle milizie, gli sforzi realizzarono poco visto che nel 2005 erano ancora attivi circa 1.800 gruppi armati con più di 80.000 membri. ^[13] Ciò può essere spiegato dal fatto che i “capi di milizie e bande detenevano posti chiave nell’amministrazione di transizione” ^[14]. La guerra in Iraq che fece seguito ha avuto l’effetto di distogliere l’attenzione dell’opinione pubblica mondiale dall’Afghanistan, ma anche di rappresentare un vincolo in termini di risorse umane e finanziarie sul lavoro di ISAF i cui effettivi, nel 2003, ammontavano a 5.500 soldati assistiti da 6000 colleghi afghani ^[15].

La Conferenza di Berlino a fine marzo-primi di aprile 2004 ha continuato sullo stesso percorso, dal momento che i problemi posti dal processo di Bonn sono state ignorati e essa servì da tribuna di Hamid Karzai in vista delle elezioni presidenziali previste nello stesso anno. Si decise di rafforzare la presenza ISAF e l’Afghanistan ricevette ulteriori 8,2 miliardi dollari in tre anni, intanto che la richiesta di un piano di 7 anni fu respinta in favore di piani da tre a cinque anni ^[16]. La richiesta di maggiori truppe straniere fatta da Hamid Karzai, fu parzialmente approvata durante il vertice della NATO a Istanbul nel 2004 e il presidente afghano potè beneficiarne per garantire una relativa sicurezza in vista delle prossime elezioni. ^[17] Si aumentò il numero di squadre di ricostruzione provinciale (i “Provincial Reconstruction Team”) a 21, ma, nonostante il suo ruolo di primo piano nella coalizione, gli Stati Uniti avevano schierato solo 15.500 soldati in Afghanistan a fronte di 140000 in Iraq. ^[18] Anche in questo caso, “la Conferenza di Berlino è stata l’occasione per correggere gli errori del passato e colmare le lacune che si perse”. ^[19]

Le prospettive per il futuro politico dell’Afghanistan erano poco incoraggianti, in quanto “la rete della produzione di droga e la corruzione all’interno dell’amministrazione Karzai divennero più profonde in mancanza di adeguate contromisure è ” ^{[20 ].} Così, “l’Afghanistan alla fine del 2004, è rimasto uno Stato fragile e corrotto con il più alto tasso di produzione di droga e diviso per linee di frattura etniche” ^[21]. Nel 2012 la situazione rimane essenzialmente la stessa.

La Conferenza di Londra e il perseguimento di una strada sbagliata

Provincia di Khost nel sud-est dell’Afghanistan. Photo credit: isafmedia (cc) / Christopher Harper

Le elezioni presidenziali dell’ottobre 2004 avrebbero dovuto dimostrare il funzionamento del nuovo regime democratico in una società che non aveva mai conosciuto un tale sistema. Queste elezioni e le successive elezioni legislative nel settembre 2005 non rispettarono alcun criterio o principio democratico nella misura in cui “gli Stati Uniti volevano la vittoria di Karzai”. ^[22] La sua rielezione e le elezioni legislative si svolsero tra problemi tecnici e frodi di massa nel corso degli scrutini o durante il conteggio dei voti. 5.400 reclami per frodi massiccie commesse durante le elezioni legislative sono stati depositati presso la Commissione dei Reclami Elettorali ne mentre le frodi riguardanti la rielezione di Hamid Karzai furono oggetto di alcuna indagine. ^[23]

La Conferenza di Londra a fine gennaio – inizio febbraio 2006 rimase inerte di fronte a questi problemi senza cercare di risolverli: la Banca Mondiale e i paesi coinvolti nel processo di ricostruzione dell’Afghanistan promisero di pagare 10,5 miliardi di dollari americani per l’assistenza finanziaria e di coordinare l’utilizzo di questi aiuti tramite la creazione di un’autorità comune di coordinamento ^[24]. I partecipanti alla conferenza riconobbero che “la sicurezza non può essere garantita solo con mezzi militari”, ma anche con “il buon governo, la giustizia e lo Stato di diritto, rinforzato da ricostruzione e sviluppo”. ^[25] Tuttavia, allo stesso tempo, evitarono di affrontare la fonte dei problemi e in particolare la corruzione esistente nelle amministrazioni e nel governo.

Il processo avviato a Bonn, avulso dalla realtà afghana ed artificialmente imposto, non aveva previsto un meccanismo cogente o sanzioni che avessero potuto garantire il rispetto da parte delle autorità afghane dei principi e degli obiettivi fissati. Tale distrazione accentuò la sensazione di deresponsabilizzazione e di impunità nelle élites afghane e non fece che aumentare l’amarezza di una popolazione vistasi raggirata senza alcuna differenza rispetto alle pratiche politiche precedenti.

La Conferenza di Londra, tuttavia, individuò alcuni aspetti fondamentali e consentì una maggiore considerazione dei problemi socio-economici di sviluppo connessi con la ricostruzione e pacificazione del paese. Si promise di attrarre investimenti pubblici e stranieri in sei settori chiave, vale a dire ‘infrastrutture e risorse naturali, l’istruzione, la salute, l’agricoltura e lo sviluppo rurale, la protezione sociale e la governance economica e lo sviluppo del settore privato “. ^[26] Il principio guida di questo programma si basò sull’orientamento che “un settore privato sviluppato dovrebbe essere rafforzato per competere con il governo pubblico, almeno in materia di istruzione, salute e sfera economica, al fine di fornire servizi migliori” ^[27] . Lo sviluppo di un settore privato è diventato uno standard nei piani di sviluppo e ricostruzione di paesi in conflitto. Anche se in teoria può contribuire a rafforzare il sistema economico e, infine, ottenere un effetto stabilizzante, fornendo posti di lavoro, questa misura è a doppio taglio. Tali piani hanno favorito lo sviluppo delle imprese locali attraverso l’Afghanistan, ma il vantaggio è in gran parte riservato alle principali città o province ritenute “sicure” dalle molte aziende straniere o multinazionali. Al tempo stesso tali misure, nonostante le richieste di trasparenza, rendono la lotta contro la corruzione più difficile e più lenta la ricostruzione.

La liberalizzazione del sistema economico di un paese colpito da 30 anni di guerra e di instabilità politica non può avere effetti nefasti e assomigliare ad una terapia d’urto liberale, benché questo paese sia in fase di infusione finanziaria nell’ordine di diversi miliardi di dollari (quest’ultimo fattore tende a peggiorare la situazione nella misura in cui favorisce la corruzione, la fuga di capitali o cattiva allocazione di questi).

Su una popolazione di circa 30 milioni di afghani ^[28], il paese contava il 33% di poveri nel 2005, 42% nel 2007 e 36% nel 2008 ^[29], nel mentre nei tre anni trascorsi la disoccupazione passa dal 40% al 35% di una forza equivalente a 15 milioni di lavoratori dei quali il 78,6% impiegati nel settore agricolo ^[30]. Nel 2007 l’Afghanistan è stato al 181 ^° posto in termini di indice di sviluppo umano, con un tasso del 0,352 ^[31] e nel 2011 il paese passò al 172 ^° con un tasso di 0,398 ^[32]. La spiegazione di questo aumento è da ricercarsi nello sviluppo e nella ricostruzione del paese, piuttosto che nella volontà di liberalizzare il sistema economico in Afghanistan.

Anche se il PIL pro capite è aumentato timidamente ($ 900 nel 2009 a 1.000 nel 2011) e il paese conosce un forte tasso di crescita, queste cifre non dovrebbero oscurare il fatto che il paese offre soprattutto prodotti agricoli (frutta, noci, grano, lana, pelli di capra, pecora e agnelli, oppio), alcuni prodotti industriali di qualità media (mobili, saponi, tessuti, fertilizzanti, cemento, scarpe) e dispone di risorse naturali (gas, carbone, rame , litio) suscitando l’invidia di molti paesi.

Il settore occupa il 5,7% della popolazione attiva e i servizi il 15,7%. ^[33] Il settore industriale è poco sviluppato benché sia un settore cruciale per la ripresa del paese e il settore dei servizi in particolare si gonfia dell’afflusso di capitali esteri e della presenza militare e civile straniera. I servizi contribuiscono così al 40% del PIL, mentre l’agricoltura contribuisce fino al 34,9% e l’industria al 25% ^[34]: vi è un profondo squilibrio nel ruolo dei diversi settori in rapporto alle priorità economiche e alle esigenze reali della popolazione.

Le esportazioni afgane ammontano a 547 milioni dollari nel 2009 per raggiungere i 2625000000 di dollari nel 2010; nel 2011 questi beni (oppio, frutta, noci, tappeti, lana, cotone, pietre preziose) sono stati principalmente esportati in paesi vicini come Pakistan (31,4% 9), India (28,8%), Tagikistan (8,3%), Russia (5,2%) e Bangladesh (4,7%) ^[35].

Considerando che nel 2008 le importazioni sono ammontate a $ 5,3 miliardi, sono andati fino a 9.152 milioni nel 2010 e hanno riguardato principalmente l’acquisto di macchinari, prodotti alimentari, prodotti tessili e petrolio provenienti dai paesi confinanti (Pakistan 20 8%, Russia 8,4%, India 5,6%) e membri della coalizione (USA 31,4% e Germania 4,1%) ^[36]. L’Afghanistan ha un deficit così grande ed è così economicamente dipendente in particolare nei confronti del Pakistan, ma anche dell’Iran. Infine, queste cifre non mostrano la progressiva penetrazione della Cina nel mercato afghano, sia nel campo dei beni di consumo che in quello dei prodotti tecnologici e dello sfruttamento di alcune risorse naturali, come il rame.

Inoltre, lo sviluppo è fortemente limitato dal contesto di sicurezza e questi due fattori interagiscono in maniera da creare un circolo vizioso. Pertanto, il tasso di crescita reale del PIL è stata del 21% nel 2009, è passato al 8,4% nel 2010 e 5,7% nel 2011. ^[37] La liberalizzazione ha portato alla nascita della concorrenza estera, fatale per un paese poco esportatore, con una base economica estremamente fragile e un mercato nazionale da ricostruire. Oltre a questo choc, la popolazione afghana ha dovuto far fronte all’inflazione galoppante, che ha raggiunto il 10,3% nel 2003, è salita al 16,3% nel 2005 fino al 13% nel 2007, 13,3% nel 2009 e 7,7% nel 2011. ^[38]

La conferenza di Londra ha lanciato un piano d’azione per la pace, la giustizia e la riconciliazione, conclusosi nel marzo 2009 senza essere rinnovato. Il piano doveva prendere misure simboliche nonché adottare procedure per aiutare a guidare la riforma istituzionale, promuovere la riconciliazione cercando nel contempo di conoscere la verità sul passato recente e di attuare meccanismi di trasparenza e responsabilizzazione; ma i suoi effetti giuridici sono stati annullati dalla legge di amnistia approvata nel 2007 dal parlamento afghano. ^[39]

Il programma elaborato a Londra ebbe, però, ancora una volta il merito di identificare chiaramente la relazione tra il contesto di sicurezza o politico del paese e la problematica dello sviluppo socio-economico. Si sostenne di risolvere la questione del reinserimento nella società afghana dei rifugiati rientrati nel paese, degli sfollati e degli ex combattenti; questione non affrontata realmente fino al 2006. Consapevole del fossato tra la popolazione e le istituzioni del governo afghano, il piano stabilito a Londra prevede di colmare questa lacuna, rafforzando la “società civile” e cercando di istituire un sistema amministrativo competente e meritocratico; ma questo progetto di riforma “è rimasto sulla carta “. ^[40] La lotta contro la produzione e il traffico di oppio è stato anche identificato come una priorità in parallelo al disarmo delle milizie illegali perseguito fino alla fine di marzo 2011. ^[41]

Nel 2007, l’Afghanistan ha fornito il 93% della produzione globale di oppio (poi trasformato in eroina all’estero) e “valore di mercato parallelo sono aumentati del 29% dal 2006 al 2007” Foto: UNODC

Il programma anti-droga posto in atto a Londra, però, ebbe meno successo nella misura in cui l’anno seguente, nel 2007, l’Afghanistan forniva il 93% della produzione globale di oppio (poi trasformato in eroina all’estero ) e “in parallelo il valore di mercato aumenta del 29% dal 2006 al 2007” ^[42].

La mancanza di coordinamento e di impegno è stata aggravata dal fatto che i paesi partecipanti avrebbero dovuto attuare il programma di Londra “dopo che la situazione della sicurezza si è deteriorata e singolarmente, ogni paese avesse iniziato ad attuare la propria politica per massimizzare la sicurezza e di garantire la sopravvivenza ^“[43].

Come le precedenti conferenze, Londra “è stata l’occasione per creare una nuova traccia e correggere gli errori precedenti”, ma è rimasta prigioniera delle stesse idee e prospettive. ^[44] Il Il merito della conferenza di Londra è stato in primo luogo l’approvazione della strategia nazionale di sviluppo afgana che ha fissato una direzione chiara e la concessione di $ 10,5 miliardi, di cui l’85% gestito da ONG occidentali e il 15% utilizzato per ripianare il disavanzo di bilancio afghano. ^[45] Infine, anche se i problemi di sicurezza sono state affrontati, nessuna soluzione regionale è stata proposta per ridurre il potere dei talebani e fermare la produzione di droga. Il caso dei santuari dei talebani in Pakistan è stato evidenziato, ma questo ha portato ad un raffreddamento dei rapporti tra Afghanistan e Pakistan e allo stesso tempo colpisce qualsiasi forma di cooperazione e di tentativo di trovare una soluzione regionale.

La conferenza di Parigi: convenzionalismo e prodigalità

Co-presieduto da Nicolas Sarkozy, Karzai e Ban Ki-moon, la Conferenza di Parigi del 12 giugno 2008 ha proposto di fare un bilancio delle azioni passate, ha apportato “alcune modifiche necessarie per la strategia nazionale per lo sviluppo dell’Afghanistan “e ha continuato lo stesso percorso, ponendo la sicurezza e il rafforzamento del settore privato come una priorità assoluta. ^[46] La conferenza conseguì come risultato principale di permettere la raccolta di $ 21 miliardi per l’Afghanistan, di cui $ 10 miliardi provenienti dal governo degli Stati Uniti, con l’incanalamento del 15% dei fondi attraverso il bilancio nazionale afghano ^{[ 47].} Come riportato da Anna Khozyaïnova “fare transitare questi fondi tra le mani del governo avrebbe comportato sprecare queste risorse e lasciarle nelle mani di pochi detentori del potere all’interno del cabinet Karzai”. ^[48] Essa aggiunge che, in realtà “né il donatore né il governo afgano hanno voluto qualche risultato e la Conferenza di Parigi è stato un altro evento inutile” ^[49].

Secondo altri esperti come Ashraf Haidari, i paesi donatori avrebbero, invece, dovuto accordare più fiducia al governo afgano e contribuire a responsabilizzarsi con la concessione di una maggiore quota di sostegno finanziario internazionale. ^[50] L’argomento di Haidari poggia principalmente sul fatto che il 40% di tale finanziamento devoluto alle ONG o a istituzioni private occidentali alla fine fu di fatto restituita ai paesi donatori occidentali. ^[51] Secondo Haidari, dei 21 miliardi dollari promessi, solo 6 miliardi sono stati effettivamente spesi e questo dal 2001. ^[52] Ciò fatto ed evidenziati gli errori concernenti l’assegnazione, la gestione o l’utilizzo di risorse finanziarie non si dovrebbe nascondere il fatto che era estremamente rischioso affidare al governo afghano la gestione della maggior parte di questi fondi a meno di una politica di controllo ferma ed efficace.

Per le maggiori ONG occidentali la conferenza di Parigi è stata anche un’occasione mancata per cambiare se non il paradigma, almeno la prospettiva ed affrontare efficacemente alcune importanti questioni politiche. Così Amnesty International ha deplorato “la mancanza di una visione a lungo termine ^[53] e che” la comunità internazionale e il governo afghano sono stati strettamente concentrati sulla stabilità a breve termine e la sicurezza ^“[54] . Human Rights Watch ha criticato a sua volta la mancanza di volontà nell’attuare una “riforma del sistema, compresa l’istituzione della giustizia di transizione e l’esclusione dei criminali di guerra dal governo”. ^[55] I paesi partecipanti alla conferenza non hanno proposto alcuna “soluzione realistica per affrontare il problema della insicurezza” e “nessuna soluzione regionale tesa a ridurre la produzione e il traffico di papavero, così come la lotta contro il terrorismo e l’insurrezione non è stato raccomandato (…) Quano, a Londra, nel 2006, la porta fu aperta per discutere su come contrastare la minaccia dall’esterno, in particolare il Pakistan e l’Iran “. ^[56]

La Conferenza dell’Aia: la consapevolezza parziale

La conferenza dell’Aja del 31 marzo 2009 ha consentito l’emergere di un consenso sui temi della sicurezza, della governance, lo sviluppo e la cooperazione regionale e fu caricata di “mostrare che l’America non aveva dimenticato l’Afghanistan, e che l’amministrazione Obama intende portare sempre con sé questa “guerra dimenticata” a buon fine – con rinnovati sforzi e il sostegno di quanti più numerosi partner possibile ^“[57]. L’aumento degli attacchi degli insorti è stata seguita da quella di truppe straniere impegnate nel teatro afghano, ma i partecipanti alla Conferenza dell’Aia hanno riconosciuto che parallelamente all’opzione militare, un dialogo doveva essere avviato con alcuni comandanti talebani.

Hillary Clinton ha spiegato che “la stabilizzazione dell’Afghanistan è impossibile senza fermare la violenza in Pakistan.” Photo Credit: Ambasciata degli Stati Uniti in Afghanistan Kabul via Flickr (cc)

Alla conferenza dell’Aia, si riconosceva la necessità di comprendere il conflitto nella sua dimensione regionale e Hillary Clinton spiegava che “la stabilizzazione dell’Afghanistan è impossibile senza fermare la violenza in Pakistan” e che “Non possiamo sperare di avere successo se coloro che conducono le attività estremiste dispongono dei loro santuari al confine con il territorio pakistano ^“[58]. I partecipanti alla conferenza hanno espresso la loro volontà di rafforzare gli effettivi e le capacità operative dell’ANA e della polizia afghane per affrontare i santuari di Al Qaeda e di altre organizzazioni terroristiche della regione cercando di mettere in campo una strategia globale per l’Afghanistan e il Pakistan. Il valore principale di questa conferenza è stato quello di riconoscere le dimensioni del conflitto afghano-pakistano, ma allo stesso tempo di aver “trascurato il ruolo di altri paesi vicini (…), in particolare l’Iran e India” ^[59] i quali godono di una notevole influenza in Afghanistan. La conferenza dell’Aja aveva colto un approccio più realistico e Hillary Clinton ha affermato che gli sforzi della comunità internazionale non hanno ricevuto il sostegno finanziario e di risorse umane sufficienti.

Con l’avvicinarsi delle elezioni del 2009 e l’auspicio che si svolgessero in modo libero e in un contesto più sicuro, i paesi partecipanti alla conferenza dell’Aia promisero di versare $ 100 milioni (40 milioni a spese di Stati Uniti) e di dispiegare 5.000 soldati supplementari. ^[60] Lodevole nelle intenzioni, queste misure non hanno permesso di partecipare ad elezioni veramente libere, trasparenti e condotte in un ambiente sicuro. Lucidi quanto alle pratiche dell’amministrazione Karzai, i paesi partecipanti hanno giocato una sorta di gioco degli sciocchi aggravato dal ritmo delle conferenze: “Attraverso l’organizzazione di tre conferenze in tre anni, Karzai si è assicurato il ruolo di uomo più desiderabile da parte dei paesi coinvolti garantendosi il loro sostegno alle prossime elezioni presidenziali “. ^[61]

La seconda Conferenza di Londra: realismo o rinuncia?

A Londra, il 28 gennaio 2010, i 60 paesi riuniti chiamarono a un sostegno internazionale accresciuto sul lungo termine, pur evocando il ritiro delle truppe ISAF e la possibilità di negoziati con i talebani. Dopo l’adozione nel dicembre 2009 della nuova strategia di Obama, la conferenza di Londra definiva anche l’obiettivo di sviluppare un processo di trasferimento in materia di sicurezza alle forze afghane. Dovendosi inizialmente tenere a Kabul, la conferenza è stata infine organizzata a Londra, probabilmente per ragioni politiche legate alle elezioni generali britanniche. L’effetto di questo cambiamento fu la scomposizione dell’agenda stabilita: la comunità internazionale riunita a Londra non elaborò che una dichiarazione di volontà politica intanto che a Kabul, il Governo Afghano fu incaricato di elaborare un piano di lavoro da presentare ai propri partners stranieri. L’obbiettivo reale di questa conferenza e il piano politico retrostante fecero dire ad alcuni analisti che « I governi tendono a organizzare queste conferenze solo quando le cose volgono al peggio » ^[62] mentre altri hanno apertamente dichiarato che la conferenza vuota e politicizzata era “una perdita di tempo e denaro”. ^[63] Dato che le controversie sui risultati delle recenti elezioni presidenziali non erano state risolte e che la composizione del futuro governo di Karzai era stata parzialmente approvata dai rappresentanti del popolo afghano, il nuovo governo non era preparato per tale conferenza e ad assumere il proprio ruolo ^[64]. Tale contesto fornisce a Karzai un pretesto per liberarsi delle condizioni e degli obiettivi dei suoi partner stranieri, garantendosi nel contempo il suo secondo mandato presidenziale. Così, i paesi partecipanti alla conferenza non avevano obbiettivi reali e progressi futuri da valutare. ^[65]

Il desiderio di stabilire un dialogo con i talebani fu una iniziativa interessante, ma i risultati sperati attesa non si mostrarono necessariamente all’altezza delle aspettative, nella misura in cui, consapevoli della loro forza, gli insorti preferivano aspettare il ritiro delle truppe dell’ISAF prima di impegnarsi in qualsiasi processo di negoziazione. Nonostante questa difficoltà la comunità internazionale promise di sostenere questa iniziativa con la somma di $ 500 milioni e Karzai promise di convocare una Jirga consultiva sulla pace prima della Conferenza di Kabul. ^[66] La creazione di un processo di negoziazione con i talebani era un impegno necessario, ma necessitava di intensi sforzi; era visto in vari modi dai vari esperti. Sotto la pressione dell’opinione pubblica e la realtà del contesto afghano, i paesi della coalizione avrebbero visto il loro ritiro e il contestuale avvio di negoziati, un modo per lasciare un paese a testa alta non più in un reale stato di guerra, ma ben lungi dall’essere pacificato.

IIl futuro avvio di negoziati è stato interpretato come una sorta di rinuncia da parte dei militari della Coalizione riluttanti a considerare i talebani come parte della soluzione, nella misura in cui la Shura Talibana di Quetta “non ha mai tagliato (i propri rapporti) con Al Qaeda “. ^[67] Washington si è poi impegnata in trattative con un gruppo di talebani; ma questa iniziativa ha suscitato molti dubbi sui suoi risultati effettivi perché il gruppo in questione è stato, secondo il segretario alla Difesa Robert Gates, creato e finanziato da ISI e non gode di alcun sostegno popolare o radicamento in Afghanistan. ^[68] Inoltre, per molti afgani il ritiro militare occidentale avrebbe significato il ritorno al potere dei talebani. Il ritiro imminente delle truppe ISAF e i negoziati futuri consacrarono in qualche modo l’abbandono dei principali obiettivi e dell’agenda stabilita a Bonn sia in materia di sicurezza (lotta contro il terrorismo, la giustizia transizionale), che dei diritti dell’uomo (un obiettivo utopico?) o della sovranità (doppia legittimazione della ISI e dei talebani).

La Conferenza di Kabul o l’ultimo tentativo diplomatico

La Conferenza di Kabul del 20 luglio 2010 ha assunto un carattere simbolico ed è stata organizzata soprattutto per dimostrare alle Nazioni Unite e ai 70 paesi partecipanti, la capacità del governo afghano di guidare il processo diplomatico e accrescere le proprie responsabilità nel processo di pacificazione / ricostruzione del paese. Facendo riferimento al trasferimento di responsabilità nel dominio militare e alla tenuta di eventuali negoziati con gli insorti, i paesi partecipanti offrirono un volto rassicurante sostenendo di non abbandonare l’Afghanistan e di auspicare il loro coivolgimento nel lungo termine. Hanno promesso di aumentare gli effettivi dell’ANA e della polizia a 171.600 e 134.000 uomini entro il mese di ottobre 2011; il trasferimento della responsabilità della sicurezza si è rivelato prematuro perché “quasi nessuna unità dell’Afghan National Army era a quel tempo in grado di operare indipendentemente da qualsiasi supporto internazionale “. ^[69] Per rafforzare il potenziale integrativo del processo di negoziazione con i talebani, Karzai ha chiesto che i nomi di alcuni leader fossero rimossi dalla risoluzione 1267 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. ^[70] La richiesta fatta dal Presidente dell’Afghanistan di togliere il mullah Omar dalla lista nera è stata respinta da Barack Obama e Hillary Clinton ha chiesto di non sacrificare i diritti delle donne, delle minoranze e della società civile sull’altare dei negoziati. Questo pone un dilemma in termini di priorità reali.

Un Alto Consiglio per la Pace è stato fondato ed i paesi partecipanti hanno riaffermato il loro impegno a favore del trasferimento del 50% degli aiuti allo sviluppo erogati tramite il bilancio del governo afgano e del coordinamento più stretto con programmi che supportano le priorità afgane. ^[71] Fino a questa conferenza, i paesi partecipanti erano riluttanti nei confronti di questa iniziativa (sia per ragioni legate ai propri obiettivi in materia di ricostruzione o per sfiducia nei confronti di un governo afghano afflitto dalla corruzione) e solo il 15% di questi aiuti era effettivamente passato attraverso il bilancio nazionale afghano. ^[72] Per il governo afgano questo rifiuto di delegare il controllo e il coordinamento dell’uso dei finanziamenti dell’assistenza estera ha portato a finanziare “programmi temporanei o progetti non sostenibili i quali non faranno alcuna differenza nella vita quotidiana a lungo termine dei cittadini afghani “. ^[73] Se questa spiegazione è valida, non deve quindi mascherare il fatto che questo problema è stato causato principalmente dal coordinamento cattivo del suo uso da parte dei paesi occidentali, dalla mancanza di controllo sui beneficiari di questo aiuto (imprese, ONG, agenzie governative Afghanistan) e dai numerosi illeciti compiuti dal governo o dallo Stato afghano.

Dopo il 2014 il diluvio?

La litania di attacchi terroristici contro edifici governativi, convogli militari e le scuole, gli omicidi di funzionari o membri delle forze afgane da parte dei talebani ha continuato a ritmare lo scorso anno e quelli precedenti. Photo credit: isafmedia via Flickr (cc)

Contrariamente a quanto Stewart Upton ha detto recentemente in un articolo lenitivo pubblicato da Foreign Policy ^[74], la situazione in Afghanistan è molto preoccupante e il futuro sembra ancora più minaccioso. La litania di attacchi terroristici contro edifici governativi, convogli militari e le scuole, gli omicidi di funzionari o membri delle forze afgane ad opera di talebani ha continuato a ritmare lo scorso anno e quelli precedenti. Questi attacchi stanno crescendo e non sono in alcun modo da considerare come un atto di disperazione, perché i talebani sono fiduciosi nel futuro equilibrio di potere che verrà stabilito dopo il 2014. La serie di discussioni svoltesi in Qatar durante la prima metà del 2012 tra i leader talebani e membri del governo afgano e gli Stati Uniti ha aperto la porta del processo politico agli insorti. ^[75] Una tendenza preoccupante è apparsa anche l’assassinio di forze della Coalizione da parte dei loro colleghi afghani come è avvenuto alla fine di febbraio 2012, dopo la vicenda della profanazione del Corano a Bagram, quando due ufficiali americani furono abbattuti all’interno del Ministero dell’Interno a Kabul o ancora ad agosto 2012 nella provincia di Helmand, una roccaforte della rivolta. ^[76]

Per molti afghani il futuro politico del loro paese è incerto e molti sono tentati di partire quando si considera la situazione dopo il 2014. L’occupazione, la situazione economica o di sicurezza e la realtà politica del nuovo Afghanistan come la corruzione e il nepotismo hanno causato un certo lassismo nella popolazione. Il ritiro delle truppe della Coalizione, è un punto di svolta e una prova che crea scarso entusiasmo tra gli afghani più lucidi. Questa assunzione di responsabilità arrischiata è anche percepita come un abbandono o l’ammissione di impotenza da parte dei paesi stranieri che non sono in realtà stati in grado di sconfiggere i talebani, né sono riusciti a costruire uno stato afghano forte e integro. Dopo il 2014 il coinvolgimento della comunità internazionale sarà principalmente nella azione politica e negli affari, mentre la sicurezza si baserà quasi interamente sulle spalle del governo afgano, mentre gli aspetti umanitari, di sviluppo o di ricostruzione saranno a carico di alcuni paesi stranieri, di alcuni programmi delle Nazioni Unite o di altre associazioni e organizzazioni non governative. Altrettanto importante che l’aspetto della sicurezza, il decennio di sforzi nello sviluppo e nella ricostruzione sarà stata una digressione inutile: gli Stati Uniti hanno ridotto il numero di squadre di ricostruzione provinciale (PRT) da 26 a 22 nel settembre 2012 e entro la metà del 2013 tutti questi PRT saranno smantellati. ^[77]

Altri paesi che hanno implementato PRT anche annunciato un graduale ritiro delle loro squadre senza la loro sostituzione. Con la caduta del numero di progetti e la riduzione dell’importo del sostegno finanziario concesso a questi (sia a causa del ritiro dei paesi della coalizione o dell’accaparramento di queste risorse da parte delle autorità di Kabul), la situazione economica delle aree sensibili, come Paktia non farà che deteriorarsi e questo avrà un effetto disastroso sul livello di sicurezza.

Dopo il 2014 i problemi trascurati o messi sotto il tappeto non mancheranno di riapparire più acutamente e sarà evidente l’errore del modo in cui la comunità internazionale ha affrontato il problema dell’Afghanistan. Si rende evidente che le conferenze internazionali degli ultimi dieci anni sono state una occasione mancata per costruire un paese unito, uno Stato forte, una politica integra con istituzioni radicate nelle realtà locali e rispettate dalla popolazione, fermamente impegnate a combattere la corruzione così come la produzione di oppio ed eroina, e, infine, per coinvolgere nel processo diplomatico e politico il Pakistan e l’Iran; cosa che in questo caso avrebbe bisogno di una rivoluzione copernicana nella diplomazia americana, ma che potrebbe essere un garanzia di stabilità per il futuro dell’Afghanistan.

Gilles-Emmanuel Jacquet